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그동안 제도사적인 입장에서 바라본 수령제도는 중앙의 정책이 실제 군현에서 집행되는 과정에서 국가의 입장만을 대변하는 존재로 설명되어 왔다. 이 과정에서 지방 군현의 향촌사회와 백성은 통치의 객체이며 피지배의 대상으로만 간주되어 수령을 통한 지방통치가 일방적 지배의 차원에서 이해되어 온 측면이 많았다.
그러나 그 과정에서 이루어진 수령 행정은 중앙정부와 도道의 감사를 통한 일방적인 일방적 명령과 지배의 측면은 아니었다. 군현의 최고 책임자로써 그와 같은 과정에서 끊임없이 고민하고 제대로 실현되지 못한 것에 대한 개탄과 반성, 그리고 이를 바탕으로 여러 업무를 좀 더 효과적으로 수행하고자 했던 수령의 노력도 있었다.
이에 이 책에서는 조선시대 수령의 지방 통치업무 수행과정에서 일정한 한계 내에서 독자성을 띤 수령의 권한과 역할을 살펴보는 것을 목표로 하고 있다.

책머리에 4
들어가는 말 10
1. 수령 행정이 시행된 공간 13
관아의 입지 조건 15
관아의 공간적 구성 22
2. 백성들을 위한 수령 행정의 실제 61
진휼 제도: 전정, 군정, 환곡에 더해 황정荒政으로 불리다. 66
진휼 행정과 수령의 역할 88
부세 행정과 수령의 역할 115
나오는 말_ 수령 행정, 애민愛民과 요예要譽의 상반된 평가를 받다 147
주석 151
참고문헌 165